1. 건설사업관리의 개요
건설사업관리(Construction Management; 이하 ‘CM’)란 건설관리라고도 하고, 건설(Construction)에 경영(Management)을 접목하여 건설경영에 관한 전문분야라고 할 수 있으며, 건설공사의 기획단계, 설계단계, 구매 및 입찰단계, 시공단계, 유지관리단계 전체의 종합적 건설사업관리 시스템을 의미하며, 기존의 설계·시공분리방식이나 설계·시공일괄방식 등과 대비되는 또 다른 건설사업 발주체계 및 조달시스템이라고도 할 수 있다. 그리고 건설사업에서 사업비, 품질, 사업기간 등에 관한 목표를 효과적으로 달성하기 위한 관리활동 또는 기술의 측면에서 CM을 바라보는 시각이 있다.
1) CM제도의 도입배경
건설공사의 부실시공 방지를 위하여 건설공사 감리제도가 도입된 이후 1994년 책임감리제도가 시행되었다. 책임감리제도는 구미지역의 CM제도와 유사한 제도이나 CM제도는 공사기획단계부터 완료 후 단계까지 공사의 전 Life-cycle을 대상으로 하지만, 책임감리제도는 시공단계의 품질관리에 중점을 두고 있어, 국내 건설업계는 새로운 제도의 도입을 모색하게 되었으며, 사회와 문화가 변화하고 다양한 지식이 각 분야에 활용되고, 건설공사의 대형화, 복잡화, 전문화로 인한 종합적인 관리시스템이 필요하게 되었다.
2) 법적 근거 및 시행
건설사업관리는 건설산업기본법에 의하여 1997년부터 시행이 명문화되었으며, 건설산업기본법 제2조제8호에 ‘건설사업관리라함은 건설공사에 관한 기획, 타당성 조사, 분석, 설계, 조달, 계약, 시공관리, 감리, 평가, 사후관리 등에 관한 관리를 수행하는 것을 말한다.’고 했다.
인천신공항사업과 고속철도사업 등에는 그 이전부터 Bechtel 및 Turner 사 등에서 CM 관련 업무를 수행해 오고 있다. 그러나 2개의 대형국책사업에 적용된 CM은 CM기능의 부분적 적용으로 총괄적 사업관리가 가질 수 있는 효과를 상쇄시키는 부분들이 있으며, 2002년 월드컵대회유치를 위한 상암동 월드컵 주경기장은 국내업자에 의해 CM사업이 계약된 최초의 공사라고 할 수 있다.
2. 건설사업관리의 정의
1) 발주체계 및 조달시스템 관점의 정의
미국 CM협회(Construction Management Association of America; 이하 ‘CMAA’)에서는 “CM은 전문적인 영역의 서비스로서, 계획 ․ 설계 ․ 시공에 이르는 건설사업의 전 단계에 걸쳐 효과적인 경영기법을 적용하여 공기 ․ 비용 ․ 품질(Quality) 등을 관리하기 위한 것이다(Construction Management is a professional service that applies effective management techniques to the planning, design, and construction of a project from inception to completion for the purpose of controlling time, cost and quality)”로 정의하고 있다.
미국 건축사협회(American Institute of Architects; 이하 ‘AIA’)는 “CM이란 설계단계, 시공단계 또는 두 단계 모두에 걸쳐 요구되는 경험과 기술을 보유한 개인 또는 단체가 발주자에게 제공하는 관리 서비스로, 설계 및 시공관련 사업기간, 사업비 등에 대한 조언, 공정계획, 원가관리, 계약협상 및 낙찰자 결정, 주요자재 및 장기간 소요품의 적기조달, 공정의 조정·통제 등을 포함한다.”로 정의하고 있다.
미국 건설협회(Association of General Contractors; 이하 ‘AGC’)는 “CMr는 설계, 계획, 시공단계에서 업무를 수행할 수 있도록 설계자와 동시에 선정된 자격 있는 건설회사(General Contractor)이다. CMr는 대가를 지급받으며, 시공 및 재정상의 의무를 진다.”로 정의하고 있다.
2) 관리활동 또는 기술 측면의 정의
미국의 사업관리협회(Project Management Institute; 이하 ‘PMI’)는 “사업관리는 사업의 요구사항을 만족시킬 수 있도록 세부 활동에 지식, 기술, 도구, 기법 등을 적용하는 것이다(The application of knowledge, skills, tools, and techniques to project activities to meet the project requirements)”라고 사업관리(Project Management; 이하 ‘PM’)를 정의하고 있다.
CMAA와 달리 PMI는 관리에 관한 지식, 기술, 도구, 기법 등을 적용하는 관리행위 자체에 중점을 두고 PM을 정의하고 있지만, 사업의 요구사항 즉, 사업기간, 사업비, 품질 등에 관한 목표를 보다 효과적으로 달성하기 위한 것이라는 목표는 동일하게 설정하고 있다.
이와 같은 CM을 바라보는 시각 차이는 한 때 불필요한 소모적 논쟁의 원인을 제공했었다. 예컨대, “CM은 민간에서 알아서 할 부분이다”라는 주장은 CM을 관리활동의 관점으로 해석한 것이며, “정부가 CM의 수요를 적극적으로 발굴하고 활성화해 나가야 한다.”는 주장은 CM을 조달방식의 관점에서 해석한 것이다.
어떤 관점에서 CM을 해석하더라도 ‘보다 효과적인 건설사업의 목표달성’이라는 목표는 동일하고, 어차피 CM의 두 가지 관점이 상호 독립적이라기보다는 상호 보완적인 관계에 있기 때문에 【그림 3-1】과 같이 CM을 두 가지 관점이 종합된 하나의 새로운 패러다임(Paradigm)으로 인식하는 것이 바람직할 것이다.
3) 건설프로젝트의 생애주기(Life Cycle)
건설프로젝트의 생애주기는 건설사업의 수행절차와 유사한 개념이지만 각 프로젝트의 규모와 복잡성, 계약 및 관리방식에 따라 구체적 형태는 조금씩 다르다. 본 장에서는 사업관리의 관점에서 전형적인 건설프로젝트의 생애주기를 6단계로 구분하여 표현하였으며, 이러한 생애주기에 대한 이해는 앞으로 건설관리의 구체적 목표와 업무에 대해 논의할 배경을 형성하며, 프로젝트 관리 프로세스(Project management process)와 밀접한 관계를 가진다.
건설프로젝트는 작업의 분절과 중간결과물의 발생을 기준으로 몇 단계로 나누어 볼 수 있는데, 이렇게 각각의 단계들로 구성된 프로젝트 시점부터 종점까지의 기간을 프로젝트 생애주기라 한다. 프로젝트의 생애주기는 프로젝트의 성격, 단계구분의 상세 정도, 생애주기를 바라보는 관점 등에 따라 다양하게 정의될 수 있다. 많은 기업들이 프로젝트의 생애주기를 정의하는 나름의 표준을 갖고 있고, 각 단계의 업무와 성격을 조금씩 다르게 정의하고 있다. 또한 상세수준에 따라 4단계부터 10단계 이상까지 다양한 생애주기의 묘사가 가능하다. 다음은 표준적이고 일반적인 모델로 제시된 프로젝트 생애주기의 예들이다.
① 개념설계(Conceptual design)설계 – 발전(Advanced development) – 상세설계(Detailed design) – 생산(Production) – 종료(Termination), (Avrahham Shtub et al., Project Management, 1994)
② 개념 및 타당성 분석(Concept and feasibility studies)- 설계 및 엔지니어링(Engineering and design) – 구매/조달(Procurement) – 시공(Construction) – 시운전 및 완성(Startup and Implementation) – 운영 및 사용(Operation or utilization), (Donald S. Barrie et al., Professional Construction Management, 2000)
③ 기획 – 설계 – 구매/조달 – 시공 – 시운전 및 인도 – 사용 및 유지관리 – 철거 및 해체(김문한, 건축생산관리학, 2006)
④ 기획 및 설계 – 조달 – 공사 – 시운전, 유지관리 – 건물의 해체(김문한 외, 건설경영공학, 2002)
이상과 같이 제시된 건설프로젝트의 생애주기가 각기 다른 이유는 두 가지가 있다. 첫째는 건설프로젝트의 범위(scope)에 대한 시각차이다. 협의의 건설프로젝트는 설계와 시공과정을 거쳐 구조물이 완성되는 과정까지 만을 의미하고, 광의의 건설프로젝트는 프로젝트의 발굴부터 건축물 해체까지 전 과정에 걸친 각 단계들의 연합으로 해석될 수 있다. 두 번째는 단계별 업무의 유사성과 중첩성에 대한 다른 해석이다. 예를 들어, 기본설계 단계에는 구조물의 개념 설정, 규모 및 용량 결정, 경제성 비교 검토 등이 포함되는데 이런 작업은 주로 개념 및 타당성 분석 단계로부터 연속적으로 전개되며 종종 단계들을 구분하기 어려울 때가 있다. 본서에서는 건설프로젝트의 생애주기를 그림과 같이 6단계로 표현한다.
【그림 3-2】 건설프로젝트의 생애주기
(1) 기획 및 타당성 분석(Concept and Feasibility Study)
건설프로젝트는 대부분 특정 시설물에 대한 필요성의 인식에서부터 시작된다. 이 단계에서는 발주자의 요구사항을 기본으로 건설프로젝트를 기획하고, 그 프로젝트가 기술적이나 경제적으로 타당한지 검토한다. 그러므로 건설프로젝트의 목표, 사업범위, 요구조건, 타당성 등의 요소가 관리의 대상이고, 검토를 위해 수요분석 및 예측, 기술적 타당성 평가, 경제성 평가, 재무적 평가 등의 작업이 수행되어 결과가 보고된다.
(2) 기본설계(Conceptual Design)
기획 및 타당성 분석 단계를 통과한 프로젝트는 추진을 위한 기본적이고 일차적인 검증을 거쳤으므로 기본 설계 단계에서는 프로젝트 착수를 위해 설계 및 제반 기술, 관리, 경영에 대한 계획을 수립한다. 또한 이 단계에서는 실시설계로 진행하기 전에 각종 대안의 기술적, 경제적 비교 검토 과정을 거치게 되는데 이 과정은 타당성 분석단계와 직접적으로 연관되어 있으며 연속적으로 이루어진다. 기본 설계단계에서는 공사기간, 비용, 건설관리에 대한 계획이 주된 고려사항으로서, 일련의 프로젝트 기본 계획과 기본 시방이 마련된다.
(3) 실시설계(Detailed Design)
이 단계에서 건설프로젝트는 구체적인 구조설계(structural design), 상세시방(construction specification), 비용견적(cost estimation)이 이루어진다. 실시설계의 목적은 발주자의 요구사항을 반영한 설계자의 의도를 시공자에게 정확하게 전달할 수 있도록 하는 것이므로 이 단계에서는 시공자가 공사를 하는데 필요한 모든 정보를 생산한다. 그러므로 이 과정에서 시설물의 건설을 위한 작업분류체계(Work Breakdown Structure)가 구체화되고, 이것은 공사계획과 비용계획, 예산을 수립하는 기초 데이터로 이용된다.
(4) 조달(Procurement)
실시설계를 거쳐 프로젝트의 세부 설계와 시방이 정해지면 그 다음 단계는 조달이다. 조달이란 시공에 필요한 자원을 확보·공급하는 활동을 말한다. 구매와 조달의 정의는 차이가 있는데, 조달이란 프로젝트에 필요한 각종 자원을 적시에 공급하는 것을 말하고, 조달방법은 다시 구매(purchase)에 의한 방법, 차입(rent)에 의한 방법, 사내의 저장품을 활용하는 방법, 발주자로부터의 지급에 의한 방법 등으로 구체화될 수 있다. 조달단계에서 고려하는 대상은 크게 두 가지가 있는데, 하나는 시공을 책임질 적격의 건설업자를 선정하는 것이고, 둘째는 건설에 필요한 자재 및 장비를 확보하는 것이다. 이 두 가지 사항 모두 건설프로젝트의 계약에 따라 다양한 방식으로 이루어질 수 있다.
(5) 시공(Construction)
시공은 설계도상의 모든 계획과 시방이 물리적으로 구현되어 실체화되는 과정이다. 조달단계에서 선정된 건설업자는 계약서에 명기된 조건을 고려하여 공사계획을 수립하고 공사를 개시한다. 공사가 진행되는 동안 시공자는 프로젝트를 원활히 수행하기 위해 관련된 모든 자원을 조직하고 관리 및 조정한다.
(6) 시운전 및 유지관리(Start-up and Maintenance)
시공을 거쳐 시설물이 완공되면 최종적으로 시운전을 거쳐 프로젝트가 종료된다. 발주자는 설계대로 시공이 이루어졌는지를 검사하고 시험할 권한을 갖고, 이 단계가 끝나면 시설물이 발주자에게 인도되며 유지 관리된다.
건설프로젝트는 이상 6가지 단계를 거치면서 발주자의 추상적 요구로부터 출발하여 물리적인 시설물로 구현되기까지 점차적으로 구체화된다. 각 단계의 중간 결과물(deliverable)은 다음 단계의 출발점이 되고, 세부사항들이 더해지며 정교해진다. 생애주기 단계를 구분하는 가장 큰 기준인 중간 결과물이란 측정(measurement), 검토(verification)가 가능한 작업의 결과물을 뜻하는데, 각 생애주기 단계마다 중간결과물의 형태가 다르고 각각 다른 종류의 작업을 전제로 한다. 이 때문에 각 단계별 관리의 대상과 방법이 달라진다. 이처럼 건설프로젝트의 생애주기는 건설관리 프로세스와 밀접한 관계가 있다.
각 단계의 경계에서는 중간결과물의 완전성(completeness)과 정확성(correctness)에 대한 검토가 이루어진다. 현실적으로는 계약방식에 따라 프로젝트의 생애주기 단계가 분명히 구분되기도 하고, 때때로 이전 단계가 완전히 종료되기 전에 다음 단계의 준비작업을 시작하는 경우도 있다.
단계 중첩의 가장 대표적인 예로 패스트 트랙(Fast Track)을 들수 있는데 패스트 트랙이란 일종의 공정단축 기법으로 설계단계와 시공단계를 동시에 진행하는 건설프로젝트의 단계를 중첩하여 운영하는 것을 말하며 건설업자가 계획, 설계, 시공을 일괄해서 수주하는 턴키(turnkey base) 방식의 계약이 이루어진 경우 주로 적용된다. 패스트 트랙과 같이 생애주기 단계의 중첩이 발생하면 이전 단계의 결과물이 완전히 검토되기 전에 다음 단계로 진행되므로 프로젝트관리 측면에서 일반적으로 리스크가 증가하고 면밀한 관찰과 조절기능이 요구된다.
3. 건설프로젝트 관리(Construction Project Management)
1) 건설사업관리의 배경과 역사
건설산업의 역사는 인류의 역사와 그 시작을 같이 한다고 볼 수 있다. 인류는 공동체 생활을 하기 시작한 때부터 외부환경과 위험요소로부터 보호받기 위한 터전으로 주거 건축물을 건설하였다. 인류 초기부터 건설이 시작되었고, 이를 위한 계획과 관리의 방법들이 발전하기 시작했다고 볼 수 있다. 그러나 건설관리는 성격과 방법 측면에서 큰 변화를 겪어 왔다. 이집트 피라미드나 중국의 만리장성과 같은 구조물은 물론 거대한 건설 생산물이지만 건설프로젝트 관리 측면에서 바라보면 그 성격이 현대의 건설프로젝트와 많은 차이가 있다. 산업혁명 이전의 건설은 상업적 목적이 현재보다 매우 미약하였고, 풍부한 노동력을 기반으로 이루어졌다. 상업적 목적보다 종교적, 자급적 요소가 강했으므로 비용이나 시간과 같은 항목보다 기능과 예술성이 훨씬 중요한 요소였다. 따라서 건설관리의 대상과 방법이 비교적 단순하여 현대적 의미의 건설관리는 산업혁명 이후에 시작되었다고 볼 수 있다.
산업혁명은 모든 생산 분야에 근본적인 변화를 가져왔고, 경제 사회적 변모를 야기하였다. 건설물의 용도가 공장, 주거, 사무 등으로 분화되었고 급격히 발달하는 산업의 발전을 지원하기 위한 인프라로서 도로, 항만, 철도의 건설의 중요성이 크게 증대되었다. 건설이 현대와 같이 경제활동의 기반이 되는 시설물을 생산하는 경제활동으로 의미를 갖기 시작한 것이 이 때이다. 건설산업의 성격이 변화함에 따라 건설관리의 필요성이 증가하였고, 발주자의 요구를 만족시키는 프로젝트 수행을 위한 건설관리 원리와 방법들이 개발되기 시작했다.
건설산업과 건설관리에 또 하나의 큰 변화를 가져온 것이 1900년대 두 차례의 세계대전이다. 2차 세계대전을 치르면서 다른 과학, 공학 분야와 마찬가지로 건설에서도 큰 기술적 발전이 이루어졌다. 군사적 목적으로 개발된 각종 기술들이 다양한 민간산업 분야로 파급됨에 따라 건설 분야에서 건설관리적 측면에서 프로젝트의 효율성을 증가시킬 수 있는 각종 기법들이 적용되기 시작했다. 각종 산업이 세분화, 전문화되며 급진적으로 발전하면서 제반시설을 구축하는 건설 분야 건설업자, 일반 건설업자, 전문 건설업자 등으로 세분화, 전문화되었다. 이런 배경에서 몇몇 학자들은 현대적 의미의 건설건관리가 최초로 수행된 예가 1966년에 착공된 World Trade Center 건설이라고 해석한다.
건설관리 조직이 등장한 이후, 이러한 전문관리 기능과 역할이 산업에 정착하고 현재의 형태를 띠기까지의 과정은 건설산업 각 부문의 전문화와 통합화 사이의 나선형 진화(Spiral Evolution)의 과정과 연관 지어 설명될 수 있다. 산업혁명 이전에 설계와 시공 전 과정의 수행을 관리하고 책임지던 마스터 빌더(master builder)는 산업혁명 이후 복잡·다양해진 건설산업에 대한 요구를 반영하여 설계부분과 시공부분으로 분리되었다.
그 이후 두 차례의 세계대전을 통해 더욱 역동적으로 변한 건설산업의 환경에 의해 시공부분은 또 다시 일반건설업자와 전문건설업자로 전문화·분화되었다. 이러한 건설산업 각 기능의 분화과정에서 1990년대 초 일반건설업자 능력의 한계, 예산절감과 공기단축의 요구 증가, 공사 참여자간 갈등을 해결하고자 건설관리만을 전담하는 독립된 전문 건설관리자(Professional Construction Manager)가 등장하였고, 이들을 통해 프로젝트 효율을 극대화하려는 CM계약방식이 등장하였다. 또한 비슷한 시기에 위와 같은 문제점을 해결하고자 하는 또 다른 접근방법으로 건설산업구조의 통합화를 겨냥한 EC(Engineering Constructor)화가 등장하였다.
EC화란 건설업체가 지금까지 시공 위주의 건설행태에서 벗어나서 프로젝트의 발굴, 기획, 설계, 시공, 유지관리 등의 전 단계로 업무영역을 확대하는 것을 말한다. EC화에서는 건설프로젝트가 하나의 참여주체에 의해 종합적으로 관리되므로 전문건설관리의 기능은 종합건설업체의 핵심역량으로 발달되어야 한다. 즉 1990년대 건설산업의 효율성 향상을 위한 방향은 건설산업구조의 전문화와 통합화 두 가지로 나누어 볼 수 있고, 건설관리 기능도 이 두 가지 양상을 따라 진화하며 현재의 형태와 역할을 갖게 되었다.
현재 건설관리는 또 다른 변화의 시기를 맞고 있다. 최근 수십 년간 전통적인 건설 관행이 내·외부적인 환경의 변화에 의해 큰 도전에 놓였기 때문이다. 최근 건설프로젝트는 수익성에 대한 요구가 거세지고 경제적 압력이 어느 때보다 크게 작용한다. 전 세계적인 경제 여건이 나빠짐에 따라 건설비용의 감소와 생산성 향상에 대한 요구가 어느 때보다 강하다. 또한 프로젝트의 규모와 성격이 초대형화되고 복잡성이 매우 증가하였다. 이에 따라 공사를 위한 더욱 전문적인 기술이 요구되고 경영학, 산업공학, 기계공학, 정보공학 등 다양한 분야와 연계한 기술개발과 검토가 필요하다. 특히 건설과 관련된 정보를 관리하고 이용하는데 있어 정보기술에 대한 의존도가 심화되며 건설정보관리기술이 급진적으로 발전하고 있다.
우리나라에서도 건설프로젝트와 그 운영원리에 대해 논의할 때 대부분의 건설관리란 용어를 사용한다. 그러나 그 용어의 개념에 대한 정확한 개념이 정립되지 못하고 모호하게 혼용되는 경우가 많다. 이렇게 혼선이 발생하는 이유 중에 가장 큰 것이 ‘Construction Management’라고 하는 단어의 해석에 대한 차이다. 한글에서 ‘Construction’이라는 단어는 건설, 건설업, 시공, 공사 등으로 다양한 해석이 가능하고, Management도 경영, 관리, 운영, 감독 등의 해석이 가능하다. 그러므로 이 두 단어의 합성으로 이루어진 Construction Management는 각각 다른 해석의 조합으로 시공관리, 건설경영, 공사운영, 공사감독, 건설업 관리 등의 다양한 해석이 내려질 수 있다. CM이란 용어의 일반적으로 통용되는 개념을 크게 다음과 같이 세 가지로 구분할 수 있다.
(1) 건설 프로젝트 관리
프로젝트가 완성되기까지 맞닥뜨리는 각종 제약조건과 어려운 현실을 극복하며 가용자원을 최적화하여 원가, 공기, 품질 등의 목적을 성취하도록 수행되는 일련의 관리 활동으로 정의되는 것이 이 개념이다. 특히, 건설프로젝트 생애주기 중에 시공단계에 대해서만 주로 이루어지는 관리를 공사관리/시공관리라 특별히 정의할 수도 있다.
(2) 건설 기업 경영
때때로 Construction Management의 개념은 건설기업의 경영과 관리측면에 초점이 맞춰져 해석되기도 한다. 즉 건설프로젝트의 한 축을 담당하는 참여주체인 일반 건설업체의 입장에서 수행하는 업무를 중심으로 하는 해석이다. 이러한 접근방법이 건설프로젝트 관리로서의 해석과 가장 큰 차이점은 관리 목적에 있다. 프로젝트 관리는 일정한 기간에 대해서 한시적으로 발생하는 프로젝트 고유목표의 달성을 추구한다면 기업경영 측면의 CM은 기업의 영속적인 수익추구를 궁극적 목표로 하는 개념이다.
(3) 건설공사 수행체계(발주체계)
발주자, 설계자, 시공자, 프로젝트 관리자의 역할과 기능에 따른 다양한 공사수행체계방식 중에 CM 방식이 있다. CM 방식 계약이란 발주자가 기획하고 있는 건축프로젝트를 실시할 때 프로젝트의 초기부터 기획, 설계, 조달, 시공 등 전 과정에 걸친 계획, 관리, 조정을 특정한 건설 관리 조직에 위임하는 특정한 계약방식이다. 또한, 이와 같은 체계에 의해 수행되는 공사를 CM 공사라 한다.
3) 건설프로젝트의 성공 요인
어떤 프로젝트는 성공하고 어떤 프로젝트는 실패한 것으로 평가받는다. 프로젝트는 본질적으로 비반복적 특성 때문에 성공 요인을 확정적으로 정리하는 것이 힘들고, 많은 학자들과 보고서에 따라 조금씩 다른 견해를 보인 것이 프로젝트의 성공을 이끄는 요인들에 대한 분석에는 어느 정도 일관성이 있으므로 프로젝트의 성공요인을 파악하는 것으로부터 프로젝트 관리자가 수행해야 할 중요한 역할을 추출할 수 있으며, 프로젝트 관리자에 요구되는 기술과 지식 영역을 구체화할 수 있다.
【표 3-2】프로젝트 성공 요인
| • 경영진의 지원(Executive support) • 사용자 참여(User involvement) • 경험이 풍부한 프로젝트 관리자(Experienced project manager) • 분명한 사업 목적(Clear business objectives) • 구체화된 사업 범위(Minimized scope) • 표준화된 전산처리 인프라(Standard software infrastructure) • 분명한 기본적 요구사항(Firm basic requirements) • 정식 방법론(Formal methodology) • 신뢰성 있는 예측(Reliable estimates) • 기타(Other criteria such as small milestones, proper planning, competent staff etc.) |
【표 3-2】는 2001년에 Standish Group의 연구에 의해 수행된 프로젝트 성공요인이다. 항목들은 프로젝트 성공에 공헌하는 중요도에 따라 정렬되어 있다. 주목할 점은 프로젝트의 성공 여부를 좌우하는 가장 큰 요소로 경영진의 지원을 꼽았다는 점이다. 경영진의 지원이 중요한 이유는 다른 성공요인에 강한 영향을 미치기 때문이다. 프로젝트 관리자를 선임하고, 사업목적과 사업범위를 구체화하며 사용자 참여를 유도하는 것이 경영진의 지원 방향과 매우 밀접한 관련이 있다.
또한 개개의 프로젝트 성공 여부를 넘어 프로젝트를 수주하여 수행하는 주체로서 기업 입장에서 프로젝트 수행 능력의 향상을 위한 요소가 무엇이 있는지 살펴볼 필요가 있다. 2001년 Project Management Institute(PMI) 학술대회에서 발표된 자료에 따르면 다음 네 가지 항목이 프로젝트 수행능력의 향상에 가장 큰 영향을 미치는 요소들로 보고되었다.
통합된 관리도구(Integrated toolbox)
프로젝트 수행능력을 인정받고 꾸준히 프로젝트를 수주하는 기업들은 공통적으로 프로젝트에 필요한 사항들을 명확히 정의한다. 이를 통해 기업들은 프로젝트 운영을 위한 방법론, 기법, 관리 도구들을 종합적이고 체계적으로 통합하여 이용한다. 이러한 통합된 도구는 프로젝트 수행을 위해 필요한 사항들을 합리적으로 파악할 수 있도록 하여 프로젝트 수행이 효율적으로 이루어지도록 한다.
프로젝트 관리자의 양성(Project leader)
프로젝트를 우수하게 수행하는 것으로 평가받는 기업들은 프로젝트 성공에 미치는 프로젝트 관리자의 중요성을 인식하고 있다. 성공적인 프로젝트 관리자가 갖추어야 할 기술은 추후에 더욱 자세히 논의할 것이다. 프로젝트 관리자의 역량을 강화하기 위해 기업들은 다양한 방법론을 개발하고 교육하며 기회를 제공한다.
프로젝트 수주 전략 개발(Streamlined project delivery process)
기업들은 전략적으로 수주 과정을 면밀히 검토하고 반복적인 프로젝트 수행이 가능하도록 연구한다. 각 프로젝트는 명확한 단계 구분을 통해 정의되고, 회사 전체의 목표 및 전략과 개별 프로젝트들이 통합을 이루도록 하기 위해 사업 관점을 뚜렷하게 형성한다.
프로젝트 진행상황의 정량적 검토(Measurement of project health using metrics)
프로젝트의 성공적인 수행을 위해 기업들은 정량적 지표를 이용한다. 측정되는 정량적 지표들로 소비자 만족도(customer satisfaction), 투자회수율(return on investment), 공정 진행률(percentage of schedule progress) 등이 있다. 이러한 지표를 적극적으로 측정하고 프로젝트 수행에 반영하며 중요하고 공통된 측정 대상의 경우 모든 프로젝트에 공유하여 이용한다.
4. 프로젝트 관리 영역
【그림 3-3】 프로젝트 9가지 관리 영역
위에서 언급된 프로젝트의 성공 요인을 만족시키기 위한 프로젝트 관리 영역을 정의한다. 각 프로젝트 관리 영역들은 프로젝트 관리자가 반드시 개발해야 할 분야로써 9가지가 정의될 수 있다.
그림에 보이는 9가지 중에 먼저 모든 프로젝트에서 가장 기본적이고 공통적인 관리의 대상은 그림 위쪽에 표시된 사업범위, 공정, 원가, 품질 네 가지이다. 이것은 프로젝트의 성공을 평가하는 데 직접적인 관계를 갖는 요소들이다.
① 사업 범위(Scope) 관리 : 프로젝트를 성공적으로 완수하기 위해 요구되는 모든 작업들을 정의하고 관리하는 것
② 공정(Time) 관리 : 프로젝트에 소요될 시간을 미리 예측하는 것부터 합리적이고 적절한 공정 계획을 수립하며 프로젝트가 그 계획에 따라 일정하게 진행되도록 제어 및 관리하는 것
③ 원가(Cost) 관리 : 프로젝트의 수행을 위해 요구되는 비용을 적절히 산정하고, 원가절감을 위한 대안을 검토하며, 비용의 초과를 최소화하여 프로젝트를 완수하려는 관리
④ 품질(Quality) 관리 : 프로젝트 목적과 결과물의 기능에 합당한 품질을 만족시키기 위한 관리
⑤ 인적자원(Human Resource) 관리 : 프로젝트에 참여하여 각종 업무를 수행하는 인력을 효과적으로 관리하는 것
⑥ 정보(Communication) 관리 : 프로젝트의 복잡한 계층구조와 다양한 참여주체가 협력하는 생산 체계 속에서 프로젝트 관련 정보를 효과적으로 수집, 획득, 저장, 전달하는 것
⑦ 리스크(Risk) 관리 : 프로젝트가 본질적으로 갖는 비반복성과 불확실성에서 기인한 각종 리스크를 파악, 분석, 대응하는 것
⑧ 조달(Procurement) 관리 : 프로젝트를 수행하는데 필요한 각종 작업, 재화, 서비스를 프로젝트 외부로부터 구입해야 하기 위해 효과적인 조달을 관리
⑨ 최종적으로 프로젝트 통합(Integration)관리는 이상 설명한 8가지의 프로젝트 관리 대상들과 모두 상호작용하는 관리 영역으로 프로젝트의 성공적인 수행을 위해 각 관리 대상들을 통합 조정하는 관리를 뜻한다. 건설관리자는 성공적인 프로젝트 수행을 위해 위 9가지 관리 영역에 대해 지식과 기술을 함양해야 한다.
1) 프로젝트 계획과 관리 모델(Project Planning and Control Model)
건설프로젝트의 계획과 관리에 어떤 구성요소들이 어떻게 상호작용하고, 어떤 정보들이 어떤 경로로 피드백(feedback)되는지를 파악하는 것이 중요하다. 이 절에서는 프로젝트 관리 시스템 흐름도를 소개하고, 프로젝트 각 관리 영역들이 시스템 안에서 어떻게 관리되는지를 보임으로써 실제 건설프로젝트 관리가 어떻게 이루어지는지 파악할 수 있다.
다음 그림은 중간규모 이상의 건설프로젝트에서 일반적인 피드백 관리 시스템의 작업·정보 흐름·의사결정 과정 모델이다. 이것은 건설프로젝트의 전 생애주기에 걸쳐 일반적으로 적용될 수 있는 모델로서, 건설관리의 목적을 만족시킬 수 있도록 각 관리 영역을 통합하는 시스템을 통해 관리업무의 흐름을 묘사하고 있다.
【그림 3-4】프로젝트관리 시스템 흐름도
(Boyd. C. Paulson, Jr., Concepts of Project Planning and Control. J. of the Construction Division, ASCE, Vol. 102, no.co1, March 1976)
프로젝트관리 시스템 흐름도를 살펴보면 미리 계획된 일정, 자원, 예산에 따라 공사에 착수하고(1), 공사를 진척시킨다(2). 공사 착수를 위한 계획은 통제(Control)와 의사결정(Decision)을 지원하기 위한 비교 기준(Standards for comparison)의 역할도 한다(5). 때때로 작업이 진행되는 중간에 날씨, 경기, 조달 지연 등 예상치 못했던 외부 요인(external factors)(3)이 공사에 영향을 준다. 진행되는 공사의 각종 상황은 진도, 자원소비, 비용, 품질, 공기 등 각 관리 영역별로 모니터링 되어(4), 실적자료(Measured data)와 예측자료(Prediction)를 상호 비교하는 정보처리과정(Information Processing)을 거친다(6). 이렇게 처리된 정보는 1차 분석(Preliminary analysis)되어 보고서로서 작성된다(7). 이런 수시 비교 분석 및 예측 분석의 결과물은 미래에 다른 프로젝트에 응용할 수 있도록 저장 기록된다(8). 엔지니어링 관리자 및 현장 감독자는 이렇게 분석된 자료와 다양한 수준에서 보고된 현황을 파악하여 의사결정을 내린다(9). 이 때 현장 조건 및 분석 자료 외에도 효율적이고 합리적인 의사결정을 지원하기 위한 외부의 지식, 경험, 방침으로부터 도움을 받을 수 있다(10). 의사결정은 공사의 통제와 조정을 위해 새롭게 수정된 작업 계획으로 이어진다(11). 이렇게 수정된 계획은 다시 공사(2)의 각종 작업에 반영되고 지금까지의 순환을 반복한다.
이러한 프로젝트 관리 시스템 흐름도는 PMI에서 정의한 9개의 프로젝트 관리 영역을 포함하고 있다. 프로젝트에서 가장 기본적인 관리 대상 공정, 원가, 품질은 시스템 흐름도 내에서도 중점적으로 계획하고(1), 진척상황에 따라 모니터링하고(4), 기존 계획과 비교되며(5)(6), 정보가 분석되어 의사결정의 배경이 된다(7)(9). 그리고 이들 관리 업무를 수행하기 위해 기본적으로 요구되는 것이 인적자원 관리, 정보관리, 리스크관리, 조달관리, 통합관리 등이다.
위에서 묘사된 건설프로젝트 관리 흐름은 하나의 피드백 구조라 할 수 있다. 이러한 피드백은 건설프로젝트 생애주기에 걸쳐 끊임없이 반복된다. 이러한 피드백 구조의 정보의 흐름 속도는 매우 중요한데, 그 이유는 정보의 전달 속도가 프로젝트 중간에 발생하는 이상에 대한 반응속도를 결정하기 때문이다. 그러므로 프로젝트 관리의 기법과 도구는 대부분 정보처리 과정의 효율성과 정확성을 향상시키고자 하는 목적에서 개발되었다. 즉 네트워크 공정표와 같은 일정계획도구, 코스트 엔지니어링 도구, 자재 조달 실시간 감시 시스템, 통계적인 품질 관리 시스템, PMIS(Project Management Information System)와 도구 등은 모두 큰 범주에서 정보의 처리와 분석 및 전달 능력을 향상시키기 위한 지원도구들로 볼 수 있다.
일련의 관리보고를 통해 프로젝트의 진행이 당초 계획과 다르게 파악되었다고 해서 항상 당초 계획에 따르도록 수정조치를 시행하는 것이 올바른 의사결정 방향이라고 볼 수 없다. 프로젝트 초기에 계획을 수립할 때보다 프로젝트 시행 중간에 획득하게 되는 정보의 양이 훨씬 많고 다양하므로 프로젝트의 역동성을 고려하여 유연한 대처가 요구된다.
2) 건설사업관리자(CM; Construction Manager)
위에서 프로젝트의 성공요인과 성공요인을 향한 프로젝트관리 영역과 관리 모델을 살펴보았다. 건설프로젝트의 각 단계, 각 부분에서 성공적 수행을 위해 각종 관리 업무를 수행하는 사람을 건설관리자(Construction Manager) 또는 프로젝트 관리자(Project Manager)라 한다. 이장에서는 건설관리자의 기능과 역할을 정의하고 건설관리자에게 요구되는 능력을 살펴본다.
앞서 건설프로젝트 참여주체에 대한 설명에서 건설관리자는 건설프로젝트의 효율적 완수를 위해 프로젝트의 각 과정에 관여하여 각종 기술, 자원, 공정, 비용, 품질 정보를 관리하고 의사결정을 내리는 것을 담당한다고 설명하였다. 그런데 산업의 실제 건설관리자의 역할과 기능은 프로젝트의 성격, 계약 및 조직의 형태, 프로젝트의 진행단계에 따라 매우 다르게 나타난다.
먼저 사업범위(Scope)에 따라 관리자의 역할이 달라진다. 프로젝트 관리는 해당 프로젝트의 사업 범위에 대한 정의에 따라 요구되는 관리 범위가 달라지기 때문이다. 공통된 방향과 유기적인 연관성을 갖고 있는 일련의 연결된 프로젝트의 집합을 프로그램(Programs)이라 한다.
【그림 3-5】사업 범위에 따른 건설 관리자의 구분
프로그램 관리의 경우 각 프로젝트의 목적을 추구하는 관리만으로는 불충분하며, 각 프로젝트의 성과가 유기적으로 종합될 수 있는 차원의 관리가 필요하다. 그러므로 프로그램 관리자는 대부분의 경우에 사업의 전체적인 비전과 이익을 성취할 수 있도록 프로그램 기획 초기단계부터 사업에 참여하는 경우가 많고, 대부분의 경우에 사업의 전 생애주기에 걸쳐 종합적인 관리를 수행한다. 그에 반해 하위 프로젝트(Sub projects)를 관리대상으로 하는 건설관리자는 협의의 CM으로 간주할 수 있다. 건설프로젝트는 많은 하위 프로젝트들로 나눌 수 있으며, 이러한 경우 프로젝트 관리자는 일반적으로 전체 프로젝트 생애주기의 일부에 국한되어 참여하고 구체적인 작업을 관리한다.
또한 건설관리자의 기능과 역할은 발주체계 및 조직의 형태에 따라 크게 달라진다. 발주체계 중에 일식도급방식(General Contract)의 경우 발주자는 설계자, 시공자와 각각 계약을 맺으며 전체 공사를 한 시공자에게 도급을 주는 것으로 이때의 도급자를 일반건설업자(General Contractor)라 한다. 이런 발주체계상에서 전체적인 프로젝트 기획, 진행에 대한 감독은 발주자가 전담하고 설계자는 시공이 설계대로 이루어지는 지를 검토하며, 시공자는 공사 관리만을 수행한다. 그러므로 이런 경우에 프로젝트 수행을 위한 관리 기능과 업무는 발주자, 설계자, 시공자 측면에서 나누어 수행된다고 볼 수 있다. 이에 반해 CM 계약 방식(CM for fee 또는 CM at Risk)에 의해 전문건설관리자(Professional Construction Manager, PCMr)가 프로젝트의 전반을 관리하게 될 경우 발주자는 프로젝트의 성공적 수행을 위한 각종 감독업무의 권한을 전문건설관리 조직에게 위임하고, 프로젝트의 계획, 설계, 시공단계는 통합된 업무로 취급되며 프로젝트의 전 생애주기에 걸쳐 관리된다. 이 경우 건설관리의 기능은 발주자와 CMr(Construction Manager)와의 계약에 의해 명시된다.
【그림 3-6】발주체계별 건설관리 기능의 차이점
이처럼 건설관리자의 독립성과 역할은 건설관리의 범위에 대한 정의와 프로젝트의 운영방식에 따라 매우 다양하다. 그러나 공통적으로 프로젝트 관리자는 해당 프로젝트 전반에 대해 합리적인 계획을 세우고 그 계획에 따라 예산을 수립하고 자원을 할당하며, 진행 과정을 감시하고 프로젝트의 성공적인 수행을 방해하는 도전과제들에 효과적으로 대처해야 한다. 이를 위해 효과적이고 합리적인 인적 자원, 프로젝트 정보, 리스크, 계약 및 조달관리가 중요하다.
5. 프로젝트 관리자의 주요 기술
그림은 프로젝트 관리자에게 요구되는 전형적인 능력들을 보여준다. 이 8가지의 항목은 전술한 프로젝트 관리 대상 영역과 흡사하다. 프로젝트의 성공적인 완료를 위해 각종 업무를 수행하는 동안 프로젝트 관리자가 갖는 권한에 한계가 있기 때문에 관리자는 각종 공법에 대한 기술 전문성뿐만 아니라 추가적으로 경영, 행정상의 기술과 대인 기술도 배양해야 한다.
(1) 건설관리자에게 요구되는 지식 분야 – 건설관리를 위한 도구
프로젝트 관리는 각종 기법(Techniques)과 도구(Tools)를 이용하여 수행된다. 그림 4-2에서 프로젝트 관리 영역으로 제시된 9가지는 모두 이러한 기법들과 도구들의 지원을 통해 수행된다.
예를 들어 공정관리는 간트 차트(Gantt chart), 프로젝트 네트워크 다이어그램(Project Diagram), Critical Path Analysis(CPM) 등을 활용한다. 또한 원가관리는 경제성 공학에서 개발된 각종 경제성 분석 자료를 활용하고 경영학의 회계(accounting), 재무(finance) 원리들을 이용한다.
건설프로젝트 관리가 다양한 기초 학문의 결과와 이론들을 종합적으로 활용해야 가능한 응용학문이자 실무라는 점에서, 건설관리 업무와 밀접한 연관을 갖는 여타 지식 분야에는 어떤 것이 있고, 그 원리들이 어떻게 건설관리에 활용되는지를 파악하는 것 또한 건설관리자가 지녀야 할 능력이다. 현대 건설관리 업무와 긴밀한 상호작용을 하는 관련 분야로 건설기술, 정보기술, 경제성공학, 경영 이론 및 법과 제도를 들 수 있다.
【그림 3-7】 프로젝트 관리자에게 중요한 기술
(1) 건설기술(Construction Techniques)
최근 건설프로젝트의 시공기술은 고도화되고, 공사가 기계와 장비의 활용으로 자동화되고 있다. 건설에서 관리의 역할이나 중요성은 사용되는 시공기술이나 생산체제에 의해서 크게 좌우된다. 예를 들어 벽돌로 주택을 짓는 경우와 철골, 긴 장재를 사용한 장 스팬 슬래브 공법(prestressed long span slab), 외장 커튼월(curtain walls) 등을 활용한 현대 건축은 원가, 품질, 공기 측면에서 매우 다른 수준의 관리를 요한다. 즉 중요한 것은 시공기술의 고도화에 수반해서 건설의 프로세스에 대한 계획이나 관리를 더욱 치밀하게 할 필요가 있다는 사실이다. 그러므로 신기술, 신공법에 대한 이해가 수반되지 않은 프로젝트 관리자는 업무를 효율적으로 계획할 수 없다. 특히 건설프로젝트의 시공단계를 관리하는 공사 관리의 경우 건설의 하드(Hard)한 기술과 소프트(Soft)한 기술과의 밸런스를 도모하는 것이 불가결한 조건이다. 그러므로 건설관리자는 현장에서 적용 가능한 건설기술, 장비, 공법 등의 하드한 부분과 현장 운용과 정보 관리에 필요한 소프트 기술을 모두 경험해야 업무를 효과적으로 수행할 수 있다.
(2) 정보기술(Information Technology)
여러 참여주체가 상호작용하고 생애주기 단계에 따라 다양한 형태의 중간결과물이 점차적으로 생산되며 수많은 각종 재료와 인력이 활용되는 건설프로젝트에서는, 다양한 형태로 발생하는 엄청난 양의 정보를 어떻게 생성, 저장, 관리, 가공, 전달하는지가 결정적인 요소이다.
【표 3-3】건설 정보화의 예
이러한 건설정보를 디지털 정보 처리 기술을 도입 활용하여 건설 분야에 적용하여 건설관리 수행 능력을 향상 하려는 많은 노력이 시도되고 있다. 이는 건설정보화(Construction Information Technology)라고 불리는 개념으로 이것은 기존의 수작업에 의한 순차적인 건설프로젝트 수행방식에 각종 정보화도구를 적용해 업무수행형태를 전자적(digital)이고 동시공학적(Concurrent Engineering)이며 실시간적인(Real Time) 방식으로 수행하도록 하는 지원체계로 정의할 수 있다.
여타 산업 분야보다 발생되는 정보의 형태가 다양하고 그 통합적 운용이 생산성 향상에 결정적 열쇠가 되는 건설프로젝트에서 정보화도구의 활용은 큰 가능성을 지니고 있다. 이런 건설정보화의 예는 표 43에 나열되어 있다. 건설정보화 도구는 단순히 기존업무 효율의 향상뿐만 아니라 프로젝트 관리 프로세스의 변화에도 영향을 미치고 산업구조를 변화시킬 수 있기 때문에 건설 관리자들은 정보기술의 변화를 예의 주시할 뿐만 아니라 관련지식을 함양하여 정보화도구를 적극적으로 활용할 수 있어야 한다.
3) 경제성 공학(Engineering Economy)
경제성 공학은 시스템, 제품 및 서비스의 경제적 타당성을 평가하는 데 유용한 개념과 분석기법을 제공한다. 이 학문은 공학의 경제적 측면의 중요성을 강조하고, 공학적 제안을 가치와 비용으로 평가하는데 중점을 둔다. 국내·외 경제 상황이 악화되고 건설 분야의 경쟁이 심화되고 있으므로 건설프로젝트의 경제적 타당성은 가장 중요한 고려사항이다. 일반적으로 프로젝트 경제성 공학은 프로젝트의 기획 및 타당성 분석단계에서 예외 없이 적용된다. 프로젝트 초기에 주로 고려되는 사항이 경제적 타당성과 물리적 타당성인데 과거에 프로젝트의 착수를 좌우하는 주된 제약 요인은 대부분 물리적 요인이었으나 과학과 건설기술의 발달로 경제적 요인들이 필수 전제 조건으로 부각되었다. 경제성 공학은 각종 대안의 경제성을 분석하고, 경제적 요소를 추정하며 위험 및 불확실성하의 의사결정을 지원하는 도구를 제공한다. 그러므로 프로젝트 관리자는 미래 시점의 경제적 타당성을 면밀하게 검토하여 의사결정을 할 수 있도록 경제성 공학에 대한 지식을 갖추어야 한다.
4) 경영이론(Business Principles)
경영이론은 주어진 제약과 환경 속에서 기업을 만족스러운 성과로 이끌기 위한 각종 기법과 원리를 뜻한다. 경영전략이란 기업자원과 능력을 환경상의 기회 및 위협과 결합시켜 기업목적을 달성하는 방책을 강구하는 일이라고 할 수 있다. 이렇게 기업의 목적 달성을 위해 개발된 기법과 원리들은 다양하게 프로젝트관리에 반영된다. 즉 수립된 경영 목표를 성공적으로 달성하기 위한 순환적 기능을 계획(Planning), 조직(Organizing), 지휘(Leading), 통제(Controlling)로 구분할 수 있으며, 이들 각 기능은 건설프로젝트 관리에 적용된다. 이른바 건설경영의 합리화를 위해 논의되는 건설조직 이론, 건설생산 체계, 리스크 관리, 건설계획과 의사결정론 등에 경영학에서 발전한 이론이 적용된다. 그러므로 기업의 성공적인 목표 달성 사례는 곧바로 프로젝트의 성공적 수행을 위한 모델이 될 수 있고, 프로젝트 관리자는 다양한 경영 이론을 바탕으로 건설프로젝트에 응용할 수 있어야 한다.
5) 법과 제도
모든 산업 분야가 그렇듯이 건설산업도 법의 강한 규제 아래에 놓여 있다. 일반적으로 건설활동은 제조업에서의 생산활동 이상으로 엄격한 규제를 받는데 그 이유로는 건설이 미치는 경제·사회적 영향이 크고, 생산활동의 규모가 크며, 국민의 안전하고 쾌적한 삶의 수준에 직접적인 영향을 주기 때문이다. 건축법, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 건물에 관한 제 법령 등은 건설프로젝트의 시작부터 완료까지 생애주기 각 단계의 프로세스를 규정하고 있으며, 생산물의 성능을 보장하기 위해 각종 시방 규정을 표준으로 제시한다. 이러한 면에서 건설관리자는 건설프로젝트의 특수한 성격과 공공성을 고려하여 법과 규정을 반드시 준수해야 한다. 그러므로 건설 관리자가 각종 법령과 표준에 대한 지식을 확립하고 이를 프로젝트에 적용하는 것은 필수적인 요구조건이다.
6. 발주체계의 유형과 특징
1) CM 조달방식의 발생배경
건설사업의 특성은 일품수주산업으로 모든 건설행위의 결과물은 서로 다르고, 발주자의 조직체계와 역량의 차이로 인해 외부에서 조달해야 할 업무의 내용도 서로 다를 수밖에 없다는 측면에서 사실상 모든 건설사업의 조달방식은 서로 다르다고 할 수 있다. 그러나 건설사업 참여자의 구조나 개략적인 업무분장 체계, 리스크(Risk) 분담방식 등 몇 가지 관점에서 조달방식의 유형을 크게 설계 ․ 시공분리방식(Design-bid-build), 설계 ․ 시공일괄방식(Design-build, Turn-key), CM방식 등으로 분류하기도 한다.
산업혁명 이후 오늘날에 이르기까지 가장 폭넓게 활용되고 있는 조달방식은 설계 ㆍ 시공분리방식이라고 할 수 있으며, 설계 ㆍ 시공일괄방식과 CM방식은 상대적으로 역사가 짧다. CM방식과 설계 ㆍ 시공일괄방식 등 새로운 조달방식은 경제 ㆍ 사회 ㆍ 문화적 환경변화에 따른 기존 조달방식(설계 ㆍ 시공분리방식)의 한계를 극복하기 위해 파생된 대안(alternatives)의 개념으로 이해되어야 할 필요가 있다.
대부분의 공공발주자와 기존 업계에 가장 익숙한 체계는 설계 ․ 시공분리방식으로 공사계약 이전에 공사비 규모를 좀 더 정확하게 추정할 수 있고 이를 바탕으로 객관적으로 시공사를 선정할 수 있는 등 여러 가지 측면에서 장점을 가지고 있으며, 가장 폭넓게 활용되는 조달방식이기는 하지만, 다음과 같은 측면에서는 한계가 있는 것으로 지적되고 있다.
첫째, 건설사업이 점점 복잡・대형화되고 사업 참여주체들이 분화됨에 따라 체계적인 관리의 중요성은 높아진 반면 가격위주의 경쟁을 통해 선정된 원도급자들의 관리능력이 충분히 뒷받침되지 못하고, 가격경쟁 위주의 시공계약자(원도급자) 선정방식의 문제가 도출되기 시작한 것이다. 발주자는 시공자의 공기・예산・품질 등의 관리능력에 대해 불만을 가지기 시작했고, 하도급자들도 재시공을 피하기 위해서 관리기능이 강화되기를 희망하게 되었다.
둘째, 발주자는 투자비용을 최소화하면서 효과를 극대화하려는 경향이 있고, 경쟁입찰을 통해 사업에 참여한 시공자는 계약이 정하는 최소한의 업무만을 수행하려는 경향이 있어서 빈번한 설계변경과 분쟁의 원인이 되어, 사업 참여 주체들 간의 이해관계의 상충으로 인한 적대관계가 형성된다는 것이다. 그리고 설계하자는 시공자 클레임의 원인이 되므로 설계자와 시공자간에도 적대관계가 형성되기는 마찬가지였다.
셋째, 설계 ㆍ 시공분리방식에서 시공자는 설계도면과 시방이 완성된 이후에 프로젝트에 참여하게 되므로 설계단계부터 사업계획에 참여한 설계자와 시공단계에 참여 하게된 시공자와의 유기적 연계가 불가능하다는 점이다.
【그림 3-8】 새로운 조달방식의 발생배경
그림에서는 설계 ․ 시공일괄방식과 CM 방식이 기존의 설계 ․ 시공분리방식과 비교하여 개념상 차이점을 도시하였다.
설계 ㆍ 시공일괄방식은 설계자와 시공자를 하나로 묶어서 계약하는 형식을 채택함으로서 책임소재를 단일화하고(Single-point Responsibility) 이를 통해 기존 조달방식의 한계성을 극복하려는 노력의 결과이며, CM방식은 발주자의 입장에서 사업관리에 관한 전문지식과 경험을 제공하는 CMr을 채용하여 보다 적극적인 사업관리를 추구하고 이를 통해 기존 조달방식의 한계성을 극복하려는 노력의 결과라고 할 수 있다.
발주자의 리스크 부담 정도, 책임소재의 명확성 등의 측면에서 설계 ㆍ 시공분리방식과 설계 ㆍ 시공일괄방식, CM 조달방식의 개념적인 차이는 다음 그림과 같이 정리할 수 있을 것이다.
【그림 3-9】조달방식간의 차이점
그림에서 보는 바와 같이 설계 ․ 시공일괄방식은 상대적으로 발주자의 리스크를 경감하면서 책임소재를 명확히 할 수 있는 반면에 발주자의 사업에 대한 영향력은 적은 대안이고, CM방식은 발주자의 사업에 대한 영향력은 커지는 반면에 그만큼 리스크를 많이 부담해야 하는 대안이다.
1) CM 발주체계 및 조달시스템의 유형
(1) 이론적인 관점에서 CM유형
CM 조달방식의 유형에 대해 이론적 분류를 시도한 대표적인 사례로 ’86년 Haltenhoff의 유형분류를 들 수 있다. Haltenhoff는 건설사업 수행을 위해 필요한 기본적인 기능의 분담체계, 건설사업 참여자 상호간의 관계, 최대보증비용(Guaranteed Maximum Price; 이하 ‘GMP’) 약정여부 등의 관점에서 CM 조달방식의 유형을 크게 ACM(Agency CM, CM for Fee), 기능확장형 CM(Extended CM), 최대보증비용(Guaranteed Maximum Price; 이하 ‘GMP’) 약정형 CM(GMP CM) 등 3가지의 형태로 보고 있으며, 그 내용은 ’87년 ASCE의 CM 위원회가 수용하게 된다.
【표 3-4】Haltenhoff와 ASCE CM위원회의 CM 조달방식 유형분류
Hatenhoff와 ASCE가 제시한 CM 조달방식의 유형분류를 도시화하면 표와 같은데, 표 안의 조직도에서 실선은 계약관계, 점선은 협조관계를 의미하며, “A”는 대리․조정자(Agency)관계, “I.C”는 독립계약자(Independent Contractor)관계를 나타낸다.
(2) 선진국 건설실무에서 활용되고 있는 CM의 유형분류
【표 3-5】 외국 유관협회와 발주기관에서 채택하고 있는 CM 조달방식 유형
1) CM for Fee
AIA, AGC, CMAA, GSA가 공통적으로 제시하고 있는 CM 조달유형이다. 다만, AIA, AGC, CMAA가 제시하고 있는 CM for Fee 모델은 발주자가 직접 다수의 시공자(Multiple Prime Contractors)와 계약을 체결하는 형태를 기본으로 하고 있는 반면, GSA가 제시하고 있는 CM for Fee 모델은 원ㆍ하도급체계를 기반으로 하고 있다는 차이가 있고, GSA는 내부직원으로 구성된 PM Team을 조직하여 일부 업무를 외부 CMr에게 위탁하여 운영하는 것도 차이점이다.
2) CM at Risk
AIA, AGC, CMAA가 공통적으로 제시하고 있는 CM 조달유형이다. 특히 AIA와 AGC는 GMP를 약정하는 조달방식에서 활용할 수 있는 계약서식을 공동 개발한 것으로 알려지고 있다. 다만, AIA는 CM at Risk 방식이면서도 GMP를 약정하지 않고 실비정산으로 대가를 지급받는 모델도 제시하고 있다는 점이 특기사항이라 할 수 있다.
3) 기능확장형 CM
AIA 고유의 CM 방식이다. 건축사협회의 오랜 자긍심이 반영된 조달방식이라 할 수 있으며, 설계자가 CMr의 역할을 겸하는 전형적인 “기능확장형 CM”의 한 형태로 볼 수 있다.
4) Owner CM
DoT가 제시하고 있는 CM 조달유형이다. DoT는 매우 우수한 기술인력을 보유하고 있으며, 설계와 사업기능을 내부직원이 직접 수행토록 하는 “Owner CM”형태를 채택하고 있는 것으로 파악되고 있다.
(3) CM 조달방식의 다양성
CM 조달방식의 유형에 대해 가장 널리 알려진 분류법은 ENR(Engineering News Record)이 CM 전문회사의 수주액 규모 및 수준을 발표시 활용하고 있는 CM for Fee와 CM at Risk의 이분법이다. 그러나 CMr의 업무범위, CMr의 사업 참여 시점, 대가지불방식, 시공주체의 성격, CM기능 수행주체, 단계별시공(Fast-track, Phased Construction)채택여부, 설계자와 CMr의 지위 등 여러 가지 관점에서 훨씬 다양하게 분류될 수 있다.
앞서도 언급하였지만, 모든 건설사업은 발주자의 조직적‧기술적 여건과 사업의 내용 및 특성이 사실상 모두 다르며, 이에 따라 CM 조달방식을 채택하는 경우, 세부적인 업무분장 및 CM조직 운영 체계가 다르게 나타나는 것이 일반적이다. 미국 기술사협회(National Society of Professional Engineers:이하 ‘NSPE’)의 Milt Lunch는 다음과 같이 극단적인 표현을 빌려 CM 조달유형과 CMr가 수행해야 할 업무범위의 다양성을 시사하고 있다.
“CM이 무엇인지, CMr가 무엇을 해야 하는지, 또는 CM이 어떻게 적용되어야 하는지에 대해 유일하게 공감대가 형성된 부분은 각자 CM에 대한 의견이 서로 다르다는 사실 뿐이다.”
이와 같은 CM의 다양성으로 인해 CM 조달방식의 특징이나 장ㆍ단점을 일반화하여 이야기 하는 것은 사실상 불가능하다.
예를 들어서 CM for Fee 방식이라 하더라도 원․하도급체계를 기반으로 하는 경우와 다중시공계약을 기반으로 하는 경우가 다르고, 다중시공계약을 기반으로 하는 경우에 있어서도 Phased Construction이나 Fast-tracking이 채택되는 경우와 그렇지 않은 경우가 서로 다른 특징을 가지게 된다. 마찬가지로 총액으로 확정된 대가를 지급받는 경우와 투입된 원가를 정산하는 계약이 성격이 같을 수도 없고, 동일한 사업이라도 벡텔 등과 같은 외국 용역회사를 CMr로 고용했을 때의 효과가 국내 용역사를 CMr로 고용했을 때의 효과와 같을 수 없다.
따라서 CM 조달방식의 가장 큰 특징이 곧 다양성이라 해도 과언이 아니다.
7. 발주체계 및 조달시스템
1) 국내 공공 건설사업 수행환경의 특성
국내 공공 건설사업 수행체계는 미국, 영국 등 구미권 국가 뿐 아니라 가까운 일본과 비교하더라도 큰 차이가 있다. 국내 공공 건설사업 수행환경의 특성을 조달방식, 산업구조, 예산ㆍ회계 시스템 등의 측면에서 고찰하였다.
(1) 건설사업 조달방식
국내 공공 건설사업 관리체계의 가장 큰 특징은 ’90년대 초반에 “책임감리”가 도입되었다는 점이라 할 수 있다. “책임감리”의 존재로 인해 국내 공공 건설사업 조달방식은 엄밀히 말해 서구의 전통적인 설계ㆍ시공분리방식이라 할 수 없다. 오히려 사업 참여자의 구조와 계약관계는 용역형 CM과 더 비슷한 형태라 할 수 있고, 실제 “책임감리제도”의 도입당시 미국의 용역형 CM을 벤치마킹했던 것으로 알려져 있다.
미국이나 영국, 일본 등에서 CM 도입을 검토하던 시기와 국내에서 CM 도입이 검토되는 시점을 기준으로 건설사업의 조달방식을 비교해 보면, 국내의 경우 이미 용역형 CM과 유사한 조직이 참여하고 있다는 점에서 차이가 있고, 따라서 CM 도입방향 설정에 있어 CM과 유사한 기존제도라 할 수 있는 “책임감리”제도와의 조율은 중요한 이슈가 될 수밖에 없다.
“시공감리”, “검측감리” 등 “책임감리” 보다 좁은 영역의 다양한 감리 시스템 도입은 이미 별도로 추진되고 있으므로, CM은 “책임감리” 보다 넓은 영역으로 설정될 수밖에 없는데, 현행 책임감리의 업무범위 및 내용을 감안할 때 “책임감리”에 무엇을 더하여 CM이라는 모델을 정립할 것이며, 이들 간의 차이성을 명확하게 설명하는 것은 쉽지는 않다. 이는 실제 실무에서 감리가 수행하는 역할이 아니라 “감리업무수행지침서” 등에서 규정하고 있는 “책임감리”에게 기대하는 이상적인 업무내용적인 측면에서 외국 CM 관련 기준에서 규정하고 있는 시공단계의 CM업무와 큰 차이를 발견하기 어려운데 기인하기도 한다.
따라서 용역형 CM의 범주 안에 드는 어떤 형태라도 “책임감리”와 차별화하기가 매우 어렵고, 여기에 “책임감리”에 대한 기존 부정적인 이미지가 투영되면서 CM이 틀을 갖추기 전부터 비판적인 시각에 직면하는 원인이 되기도 한다.
(2) 산업구조
국내의 건설산업구조는 견제와 균형의 원칙에 따라 시공업과 용역업을 엄격히 분리하고 있다. 시공업은 다시 일반건설업과 전문건설업으로 구획되어 업역 간에 상호 겸업을 못하도록 되어 있으며, 용역업은 설계와 감리 업역으로 구분되어 있다.
제도 ㆍ 정책적 측면에서 CM의 유형을 설정함에 있어서 업역의 이해는 매우 중요한 문제이다. 문제는 업역 간 선호하는 CM의 유형이 다르다는 데서도 찾을 수 있지만, 특히 시공업역의 구조가 원ㆍ하도급체계(General Contracting)에 가장 이상적인 형태로 되어 있다는 점은 더 큰 문제의 소지를 안고 있다.
미국에서 CM을 비롯한 새로운 조달방식들이 등장하게 된 주요한 동인(Driver) 중 하나가 다중시공계약(Multiple Prime Contracting)으로 알려져 있고, 실제로 CMAA나 AIA 등이 제시하고 있는 용역형 CM은 대부분 다중시공계약을 기반으로 하고 있다. 그러나 국내 시공업역의 구조는 다음에서 살펴볼 예산 ㆍ 회계 시스템과 함께 다중시공계약의 입지를 매우 좁게 만드는 원인을 제공하고 있다.
국내 건설산업의 구조에 대해서는 비단 CM 도입의 측면이 아니더라도 전반적인 경쟁력 취약의 문제가 지속적으로 제기되어 왔고, 일각에서는 CM을 산업구조 선진화의 수단으로 까지 해석하고 있는 실정이다. 그러나 아무리 개선의 필요성이 크다고 하더라도 수십 년간 형성되어 온 산업구조의 기본 틀이 하루아침에 바뀌기를 기대하기는 어렵고 바람직하지도 않다. 다만, CM 도입과 관련하여 기존 산업구조는 다양한 CM의 유형을 충분히 활용하기 어려운 원인을 제공하고 있음을 인식할 필요가 있다.
(3) 예산ㆍ회계 시스템
국내 공공 건설사업에서 예산ㆍ회계 시스템은 선진국에 비해 가장 엄격하고 치밀하게 구성되어 있다. 특히 건설공사 “예정가격결정”의 근간이 되는 원가계산체계의 경직성은 원ㆍ하도급구조를 다중시공계약 구조로 전환하더라도 관리비용의 절감을 기대할 수 없는 근본적인 원인을 제공하고 있다.
또한, 확정계약의 원칙으로 인해 GMP와 Cost Plus Fee 등 대가 약정시스템의 활용은 사실상 불가능하며, 이는 CMAA가 “GMP CM”이라고도 표현하고 있는 “위험분담형 CM”의 성립 자체가 곤란한 근본원인이 된다.
또한, 정부 재정 상태와 사회적ㆍ정치적 환경을 고려하여 예산을 지원하는 소위 “장기계속사업”은 건설사업의 공기와 비용에 관한 목표관리라는 CM의 개념을 무색하게 만드는 원인이 될 수 있다. “장기계속사업”은 건설사업의 전반적인 효율에 부정적인 영향을 미치는 요인으로 꾸준히 지적되고 왔으며, 특히 ’80년대 GSA가 CM 활용을 중단했던 주요한 원인 중 하나였다는 측면에서 CM 도입효과를 반감시킬 수 있는 개연성이 충분하다 하겠다.
2) CM 발주체계 및 조달시스템의 방향
앞서 언급한 바와 같이 “다양성”은 CM의 가장 큰 특징이다. 발주방식으로서 CM 도입의 의의는 발주자의 선택의 폭을 확대한다는 데 있지, 기존 발주방식의 문제점을 모두 해소한다는 차원으로 접근하는 데는 한계가 있다. 즉, CM의 도입은 여러 가지 다양한 CM의 유형을 발주자가 당해 사업의 특성을 고려하여 선택하여 적용할 수 있는 체계를 구축하는 것을 의미한다.
그렇지만, 국내 공공부문은 CM의 “다양성”을 충분히 활용할 수 있을 만큼 유연하지 못하다. 더불어 CM 업무지침, 대가기준, 계약자 선정기준 등 CM의 활성화를 위해 최소한의 운영기준이 필요한 시점인데, CM의 다양한 유형 모두에 적용 가능한 운영기준을 제정하는 것은 불가능하다.
따라서 장기적으로는 CM의 다양성을 충분히 활용할 수 있도록 기반을 갖추어 가는 것이 당연하나, 단기적으로 국내 공공 부문에서 CM의 출발점이 될 수 있는 기본모델을 설정하는 것은 불가피한 측면이 있다. 이하에서는 단기적 관점에서 CM 발주체계 및 조달시스템의 기본모델을 제시하고, CM 대상사업, 기존 유사제도와의 관계 등에 대한 기본방향을 제시하고 있다.
(1) CM 발주체계 및 조달시스템의 기본모델 설정
선진국 건설실무에서 실제로 활용되고 있는 6가지 CM 발주체계 및 조달시스템의 단기적 접근용이성을 평가한 결과를 다음 표에 제시하고 있다.
【표 3-6】 CM 유형별 국내 공공 건설사업에서 단기적 접근 용이성 평가
| CM 발주체계 및 조달시스템 유형 | 단기적 접근 용이성 | 비고 |
| 다중시공계약 기반 CM for Fee (AIA, AGC, CMAA 공통모델) | 매우 접근이 어려움 (예산ㆍ회계시스템, 산업구조) | 발주자의 계약관리 업무 증가 |
| 원ㆍ하도급 기반 CM for Fee (GSA 고유모델) | 가장 접근이 용이 | 기존 감리와 차별성 시비 우려 |
| CM at Risk : GMP 약정 (AIA, AGC, CMAA 공통모델) | 매우 접근이 어려움(예산ㆍ회계시스템) | 설계ㆍ시공일괄방식에 비해 발주자의 선호도 낮음 |
| CM at Risk : 실비정산 (AIA, AGC 공통모델) | 매우 어려움(예산ㆍ회계시스템) | 설계ㆍ시공일괄방식에 비해 발주자의 선호도 낮음 |
| Archi-CM : 설계확장형 CM (AIA 고유모델) | 접근이 어려움 (설계자의 공사관리 경험 부족) | 발주자의 계약관리 업무 증가 |
| Owner CM : 설계 및 사업관리 자체수행 (미국/캐나다 DoT 등 대형발주자 고유모델) | 접근이 용이 | 제도적인 틀로 규정하기 곤란 |
상기 표와 같이, 국내 공공부문의 건설환경을 고려할 때 단기적으로 가장 접근이 용이한 CM의 유형은 “원ㆍ하도급 기반의 용역형 CM체계”라 할 수 있다. 즉, 현행 공공 건설사업 조달방식, 건설산업구조, 예산‧회계시스템 등을 고려할 때, 관련제도의 개선을 최소화하면서 현실적으로 접근이 가능한 유일한 CM방식이다. 따라서 공공부문에서 CM의 출발점(starting point)은 “원ㆍ하도급기반 용역형 CM”을 기본모델로 설정하여 CM의 세부 운영기준을 제시한다.
(2) 기존 유사제도의 관계 정립
“원ㆍ하도급기반 용역형 CM”을 기본모델로 하는 경우, 가장 밀접한 유사제도로서 책임감리 제도를 들 수 있으며, 이들 간의 관계성을 명확하게 정립하는 것이 우선되어야 한다. 먼저, 감리와 CM을 별개의 기능으로 상정하는 것을 가정해 볼 수 있다. 실제로 인천국제공항이나 경부고속철도 등에서 감리와 CM을 별도로 운영한 사례가 있으며, 건설사업의 규모나 복합 다공구로 구성된 사업의 특성상 책임감리 조직과 별도로 CM조직을 운영하는 구조를 지니고 있다.
그러나 앞서 언급한 바와 같이 관계법령과 감리업무수행지침서 등의 감리 관련 규정만을 놓고 볼 때 감리와 CM이 상당부분 유사하다는 점을 부정하기는 어렵다. 따라서 CM이 감리에 비해 보다 넓은 영역을 다룬다는 점에 대해서는 어느 정도 공감대가 형성되어 있고 CM 제도의 시행초기단계라는 점을 고려하여 우선은 CM에 감리를 포함하는 모델을 중심으로 제도를 운영하면서 단계적으로 주변여건을 고려하여 다양화를 추구하는 것이 현실적인 접근방법이다.
한편, 신공항이나 고속철도 등과 같은 대형 복합사업에서 이른바 Program Management 차원의 사업관리 기능이 요구되는 경우, CM에 감리를 포함하여 시행할 경우 지나치게 사업관리 조직 운영의 효율이 저하되는 문제에 직면할 가능성이 있다. 그렇다고 해서 Program Management 기능을 중심으로 CM의 업무모델 등 운영규정을 제정하는 것은 적용범위가 훨씬 제한될 우려가 있다.
이와 같은 상황을 종합해 볼 때, CM 제도 시행의 출발점은 CM에 기존 감리를 포함하여 운영하는 형태로 설정하고, 대형복합사업과 같은 특수한 경우에 대해서는 예외로 인정하는 방법이 바람직하다고 할 수 있다.
또한 중ㆍ장기적으로는 보다 다양한 CM 조달방식의 활용을 위한 기반을 단계적으로 구축해 나가야 할 필요가 있고, CM제도 및 감리 등 유사제도 전체를 종합적으로 정비할 필요가 있다.
(3) 건설사업관리자의 참여시기
외국사례와 CM의 이론서에서는 CMr가 건설사업의 착수 시점부터 종료시점에 이르기 까지 전 단계에 참여하는 것을 권고하고 있지만, 다음 표에서 보는 바와 같이 실제로 건설관련 유관협회나 발주기관 등이 제시하고 있는 실무기준서 등에서는 CM의 참여단계를 다양한 형태로 설정하고 있으며, 특히 공공 발주기관인 GSA는 주로 설계, 입찰ㆍ계약, 시공단계를 중심으로 CMr의 역할을 규정하고 있다.
【표 3-7】 CMr의 참여범위에 관한 해외사례
국내의 경우도, “건설산업기본법”이나 “국가계약법” 시행령 등에 규정된 CM관련 규정에 의하면 CMr은 건설사업의 전 단계에 걸쳐 참여할 수 있는 것으로 정의되어 있고, 건설사업의 초기단계에서부터 CM을 활용하는 체계가 가장 이상적이라는 점에 대해 이론의 여지가 없지만, 국내 공공 건설사업의 특성으로 인한 한계성에 대한 고려가 필요하다.
예를 들어, 공공부문의 경우 사업의 기획 및 타당성조사 등의 과정은 민원이나 정책적인 필요에 의한 포괄적인 의사결정이 대부분을 차지하며, 이 단계에서 민간주체인 CMr가 참여하여 실질적으로 발주자의 의사결정을 지원하는 데는 현실적으로 한계가 있다. “건설기술진흥법 시행령”에서도 기획단계의 예비타당성조사나 타당성조사 등은 별도의 프로젝트 또는 용역으로 취급되고 있다. 또한, CMr를 고용하는 주체가 누구인지의 관점을 살펴보더라도, 기획단계의 경우 기획예산처가 발주자가 되어야 하는지 아니면 건설교통부 등 중앙정부가 발주자가 되어야 하는지 지방국토관리청 등 중앙정부의 산하기관이 발주자가 되어야 하는지 애매한 측면이 있다. 기획 단계부터 CMr가 참여하도록 계약을 체결할 수는 있다 하더라도 설계나 시공단계에서도 이 계약이 지속될 수 있는지에 대해서는 논란의 여지가 있다.
한편, 시공이후 단계 즉, 시설물의 유지관리단계 역시 건설프로젝트와 별도의 프로젝트로 인식되고 있으며, 실제로 용역회사, 건설회사, 감리회사 등 일반적인 건설주체와 다소 성격이 다른 주체에 의해 수행되고 있다.
이와 같은 이유로, 공공부문의 경우 현실적으로는 그림과 같이 설계단계와 시공단계를 제외한 나머지 단계에서는 CMr가 극히 제한적으로 활동할 수밖에 없는 것이 현실이다.
따라서 다음에서 제시할 CM 업무모델은 건설사업의 전 단계를 대상으로 하고 있지만, 설계단계~시공단계에 중점을 두고 있다.
【그림 3-10】 건설사업관리자의 참여시점
8. CM의 필요성
우리나라의 건설산업은 외환위기 이후 그 비중이 다소 축소되기는 했으나, 지난 10여 년간 지속적으로 GDP의 약 10∼14%를 차지하는 등 여전히 국가경제에서 중요한 위치를 차지하고 있는 기간산업이다. 그러나 외환위기 이후 건설산업의 고비용․저효율 구조를 근본적으로 개선할 필요가 있다는 범사회적인 공감대가 형성되고 있으며, 특히 대규모 예산이 투입되는 공공 건설사업의 효율화는 국가예산의 합리적인 운영에 매우 중요한 요소로 인식되고 있다.
이에 따라 정부에서는 건설산업 전반의 체질을 개선하고 공공 건설사업의 효율을 제고하기 위한 광범위하고도 다각적인 노력을 기울이고 있다. 그 노력의 일환으로 수립된 “공공건설사업 효율화 종합대책[건교부, 1999]”에서는 건설사업의 품질은 확보하면서 비용효과를 극대화하기 위한 방안의 하나로 건설사업관리(Construction Management; 이하 ‘CM’)제도의 도입을 추진하고 있다.
CM은 여러 가지 의미에서 해석될 수 있는데, 산업(Construction Industry) 차원에서는 산업구조와 관련된 주제로 다루어지기도 하고, 개별사업(Construction Project)의 차원에서는 발주체계 및 조달시스템(Delivery/Management Method)의 새로운 대안 또는 유연성 확보를 의미하며, 기업(Construction Enterprise)의 경영활동과 관련해서는 선진 관리기법 및 도구의 활용을 통한 효율제고 노력을 의미하기도 한다.
물론 CM이 지닌 여러 측면 모두가 다 중요한 의미를 지니고 있지만, 정부차원에서 주도적인 역할을 수행해야 할 필요성이 높고, 접근이 용이하면서도 시급한 분야는 발주체계 및 조달시스템과 관련된 분야일 것이다.
그동안 CM의 세부 운영기준이 제정되지 못했던 근본적인 원인은 업역간의 이해상충과 정부가 CM의 세부 운영기준을 제시할 경우 규제로 작용하여 오히려 발주청의 자율성을 저해하는 역기능을 초래할 것이라는 우려 섞인 시각에서 찾을 수 있을 것이다.
그러나, 객관성과 공정성, 투명성이 강조되는 공공 건설사업의 특성을 고려할 때, 최소한의 운영기준도 없다면 공공 부문에서 CM이 활용되기는 요원하다는 지적 역시 충분한 설득력을 가진다. 그리고 1996년 제도적인 근거가 마련된 이후 사실상 방치되어 온 CM을 더 이상 후속조치 없이 내버려 둘 수는 없는 시점이었으나 국가계약법시행령 제91의2 “정부발주공사의 건설사업관리계약”, “건설산업기본법 제26조(CM위탁시행)”, “건설기술진흥법의 제39조(건설사업관리 등의 시행)” 및 “건설사업관리업무지침”을 마련하여 공공부문에서 CM을 활용할 수 있는 근거를 마련하였다
그러나 아직까지도 CM의 효과에 대해서는 의견이 분분하지만, 합리적인 운영을 전제로 한다면 분명히 국내 건설산업과 공공 건설사업에 긍정적인 파급효과가 있을 것이라는 데는 이견이 없다.
따라서 국내 실정에 적합한 CM의 모델을 모색하고, CM을 국내에 정착시키기 위해 필요한 제도적ㆍ실무적 기반을 구축하기 위한 종합적이고 광범위한 교육이 추진되어야 할 필요가 있다.
9. 외국의 CM 발주체계 및 조달시스템 동향
1) 미국의 CM 발주체계 및 조달시스템
발주체계 및 조달시스템의 관점에서 CM은 기존의 설계․시공분리방식에 대한 대안으로 미국에서 태동되었으며, 현재 가장 활발하게 활용하고 있는 나라도 미국이라 할 수 있다. 미국에서 CM 발주체계 및 조달시스템은 1960년대에 이미 활용되기 시작한 것으로 알려져 있다. 미국에서 CM 발주체계 및 조달시스템의 주요 연혁을 정리해 보면 다음과 같다.
CM방식이 최초로 적용된 건설공사는 1963년 뉴욕시의 메디슨 스퀘어 가든(Madison Square Garden)으로 알려져 있으며, 그 후 시카고의 죤 행콕 센터(John Hancock Center), 뉴욕시의 세계 무역센터(World Trade Center), 덴버의 죤 맨빌 본부 건물(John Manville World Headquarters) 등 주로 대형 건축공사에 성공적으로 적용되었다.
이와 같은 프로젝트들이 민간부문의 대표적인 초기 CM적용사례인 반면, 민간부분의 성공을 바탕으로 미국 연방조달청(The General Services Administration; GSA)이 공공부문에서는 최초로 CM을 활용하기 시작하였다. 그 이전까지 GSA는 전래적인 발주체계 및 조달시스템인 설계ㆍ시공분리방식에 의존해 왔으나, 이 방식이 민간부문에서 활용되고 있는 발주방식에 비해 극히 비효율적이란 것을 인식하게 되었으며, GSA가 관할하고 있는 건설공사에 패스트랙(Fast-track)과 함께 “용역형 CM(CM for Fee)”을 도입하게 된 것이다.
그 결과 1970년대 초반 시카고, 필라델피아, 리치몬드 등의 도시에 사회보장지급센터(Social Security Payment Center) 건물과 워싱턴의 국립우주항공 박물관(National Air and Space Museum) 등의 건설공사에 CM방식을 적용하게 되었고, 몇몇 다른 공공기관들도 CM방식을 도입하기에 이르렀다. 그러나 민간부문과 다른 공공부문의 엄격함과 경직성에 효과적으로 대응하지 못함에 따라 1979년 이후 GSA는 다중시공계약(Multiple Prime Contracting) 기반의 용역형 CM 체계를 포기하게 된다. GSA가 일시적으로 CM 활용을 중단하게 된 이유를 정리해 보면 다음과 같다.
- 파급효과를 충분히 고려할 시간적 여유 없이 급진적으로 CM을 도입
- 민간부문에서와 같이 CMr에게 충분한 권한을 부여하지 않음
- 까다롭고 경직된 연방정부 공사의 계약절차로 인해 CMr의 역할에 제약
- 다수의 시공계약자들(Trade Contractors, Prime Contractors)과 관련된 조정과정에서 수많은 클레임과 예기치 못했던 지연이 발생
- 최저가 낙찰자 선정원칙에 의하여 CMr를 선정함에 따라 CMr의 자질시비가 초래되었고, 발주자와 CMr간 대립이 발생
이와 같은 실패사례를 교훈삼아 GSA는 1986년 “Construction Quality Management Contract”라는 명칭 하에 원․하도급 계약(General Contracting) 기반의 용역형 CM 체계를 새롭게 채택하였으며, 그 명칭을 다시 “Construction Management Contract”라 바꾸어 현재까지 활용하고 있다.
GSA 외에 보건 교육성(Department of Health, Education and Welfare; HEW) 역시 1970년대 초 내부 전문인력의 부족을 해결하기 위해 CM을 도입하였는데 HEW는 “위험분담형 CM(CM at Risk, GMP CM)” 형태를 채택하였다. 그 외에도 재향군인원호국(Veterans Administration)이 병원 신축공사에 용역형 CM을 도입했던 것으로 알려져 있다.
이상에서 살펴본 바와 같이 미국은 CM의 종주국이라 할 수 있을 만큼 다양한 형태의 CM 발주체계 및 조달시스템을 여러 분야에서 광범위하게 활용해 왔다.
2) 영국의 CM 발주체계 및 조달시스템
영국 역시 전통적인 발주체계 및 조달시스템의 적용비중은 점차 줄어들고, 그 자리를 CM이나 Design-build, Turn-key 등 새로운 발주체계 및 조달시스템이 대체하고 있는 추세이다.
영국의 경우 미국만큼 CM 발주체계 및 조달시스템이 다양한 형태로 활용되지는 않고 있으며, 최근에 와서는 주로 다중시공계약 기반의 용역형 CM방식을 활용하고 있다. 그러나 Management Contracting(MC)이라 불리는 영국 고유의 발주체계 및 조달시스템에는 주목할 필요가 있다.
즉, 일부문헌에 의하면, 1980년대 말 MC가 전통적인 계약방식의 문제점을 해결할 수 있는 새로운 대안으로 한때나마 주목받았던 것으로 나타나고 있다. 그러나 최근에 와서 MC는 거의 활용되지 않고 있으며 MC의 수요는 점차 용역형 CM으로 대체되고 있는 것으로 나타나고 있다.
MC는 미국의 CM을 영국이 나름대로 변형하여 도입한 영국 CM의 프로토타입(prototype)이라 할 수 있는데, 주로 사업기간이 긴 건설사업을 대상으로 적용된 것으로 알려져 있다. 런던의 대영도서관(British Library)은 MC를 채택한 대표적인 사례이다.
【그림 3-11】 영국 MC에서 건설사업 참여자 구조와 계약관계
1987년 JCT(Joint Contracts Tribunal)가 MC를 위한 표준계약서식인 “MC 87”을 제시하면서 MC는 틀을 갖추게 되었다. 발주자는 관리시공사(Management Contractor; MCr)를 설계단계에서부터 고용하여 시공에 관한 전문지식을 반영토록 하고, MCr는 전문시공업체들(Work Contractors)과 계약을 체결하여 시공 프로세스를 관리하는 것이 MC의 기본 틀이다. 주로 시공회사들이 MCr로 활동하였지만, MCr가 직접 시공업무를 수행하는 경우는 거의 없었고, 단지 관리업무만을 수행하였다. 【그림 3-11】는 영국 MC의 건설사업 참여자 구조와 계약관계를 도식화한 것이다.
건설사업 참여자의 구조와 계약관계 만을 놓고 본다면 MC는 미국의 위험분담형 CM(CM at Risk)와 유사한 형태이지만, 관리시공자(Management Contractor; MCr)가 공사의 품질에 관한 책임을 지지 않는다는 측면에서 보면 미국의 위험분담형 CM과는 차이가 있는 영국 고유의 시스템이라 할 수 있다.
또한, 【그림 3-11】에서 보듯 적산사(Quantity Surveyor; QS)라는 컨설팅 주체가 참여하고 있는 것도 영국만의 특색이라 할 수 있다. 적산사는 영국의 용역형 CM 체계에서도 CMr와 별도로 참여하여 주로 사업비관리에 관한 전문지식과 서비스를 제공하고 있는 것으로 파악되고 있다.
그러나 일부 기업들이 공사결과에 대한 책임을 지지 않는다는 MC의 특징을 악용하면서 역기능이 부각되었다고 한다. 발주자가 이에 대응하여 MCr에게 책임을 지울 목적으로 계약조건을 수정하여 적용하기 시작하면서 MC는 점차 기존 발주체계 및 조달시스템과의 차별성을 잃어가게 되었고, MC가 사양길로 접어들면서 용역형 CM에 대한 관심이 증가하게 되었다고 알려져 있다.
이와 같이 영국의 경우 자국의 산업구조와 건설환경에 맞는 발주체계 및 조달시스템의 개발을 1980년대부터 지속적으로 추진해 오고 있으며, 그 과정에서 MC와 용역형 CM 등 새로운 발주체계 및 조달시스템의 적용이 시도되고 있는 것으로 파악되었다.
3) 일본의 CM 발주체계 및 조달시스템
【표 3-8】 일본 국토교통성의 CM 발주체계 및 조달시스템 우선시행 형태
일본에서도 최근 국토교통성을 중심으로 CM 발주체계 및 조달시스템의 도입을 추진하고 있으며, 공공 발주기관의 유형별로 CM에 대한 요구(Needs)를 철저하게 분석하고 요구에 대응할 수 있는 CM 체계를 수립하려 노력하고 있는 것으로 파악되고 있다.
이를 위해 국토교통성은 건설사업관리자의 참여단계(설계단계, 시공단계 등), 업무내용(조달․감리매니지먼트, 공사총괄매니지먼트 등), 건설사업관리 업무 수행의 주체(독립된 CMr, 시공자, 설계자) 등의 관점에서 10가지 CM 발주체계 및 조달시스템의 유형을 상정하고, 발주자의 요구에 대한 대응도와 범용성의 측면에서 우선순위가 높은 3가지 유형의 우선시행을 추진하고 있는 것으로 파악되었다.
또한 국토교통성은 이와 같은 CM 발주체계 및 조달시스템의 활성화를 위하여 CM 서비스 대가기준과 자격제도의 정비를 추진 중인 것으로 파악되었다.
4) 외국 CM 발주체계 및 조달시스템 동향의 시사점
이상에서 살펴본 바와 같이 CM은 1960년대에 미국에서 태동하여 영국, 일본 등으로 확산되고 있으며, 지금은 국제표준(global standard)로 정착되고 있다. 그러나 국가별로 활용하고 있는 CM 발주체계 및 조달시스템이 그 철학이나 개념상으로 유사한 점은 있지만, 형태에 있어서는 조금씩 차이를 보이고 있다.
영국의 MC와 미국의 CM at Risk나 CM for Fee와 동일한 유형이라 간주하기에는 무리가 있다. 또한 최근 일본 국토교통성이 검토하고 있는 CM 발주체계 및 조달시스템의 유형들도 마찬가지이다.
전통적인 발주체계 및 조달시스템이 실무적으로 노출하고 있는 문제점은 국가를 막론하고 유사한 측면이 있고 따라서 개선방향의 큰 줄기도 대동소이하지만, 각론에 있어서는 국가별 건설환경의 차이라는 변수가 있어서 조금씩 다른 접근방법을 채택하고 있는 것이다. 이는 국내에 CM을 도입함에 있어서 우리나라 고유의 건설환경을 충분히 고려할 필요가 있음을 시사하고 있다. 또한, 미국 GSA의 실패사례를 통해 공공부문의 엄격함과 경직성이 CM의 형태에 큰 영향을 미칠 수 있다는 교훈을 얻을 수 있다. 특히 국내의 경우 예산ㆍ회계법령이나 계약법령 등이 상대적으로 상세한 규정을 담고 있으므로 이와 같은 건설산업 구조 및 건설사업 계획, 집행 프로세스, 건설문화 등의 차이성을 충분히 고려하여 CM 기본모델을 설정할 필요가 있을 것이다.
10. 국내 CM 발주체계 및 조달시스템 동향
1) CM 발주체계 및 조달시스템의 연혁과 제도적 기반
국내 공공 건설사업에서 CM 발주체계 및 조달시스템은 법적근거가 마련되기 이전부터 원자력발전소 건설사업을 필두로 신공항 건설사업, 경부고속철도 건설사업, 월드컵경기장 건설사업 등 대형 국책사업에서 활용되어 왔다. 물론 그 형태는 조금씩 차이가 있지만, 이들 사업이 소위 “사업관리”를 표방하고 있는 것은 동일하다. 그러다가, ’90년대 전ㆍ후 정부가 일련의 부실공사 방지대책을 수립･시행하면서부터 제도권 내에서 공론화하기 시작하였으며, 1997년 8월 ‘건설산업기본법’의 제정당시 CM 발주체계 및 조달시스템의 근거가 마련되었고, 2001년 1월에는 ‘건설기술관리법’에 공공부문에서 용역형 CM을 활용할 수 있는 근거가 반영되었다. ‘건설사업관리제도’의 큰 틀을 이루고 있는 ‘건설산업기본법’과 ‘건설기술진흥법’의 관계규정은 다음과 같다.
제2조 【건설사업관리의 정의】
8. “건설사업관리”란 건설공사에 관한 기획, 타당성 조사, 분석, 설계, 조달, 계약, 시공관리, 감리, 평가 또는 사후관리 등에 관한 관리를 수행하는 것을 말한다.
9. “시공책임형 건설사업관리”란 종합공사를 시공하는 업종을 등록한 건설업자가 건설공사에 대하여 시공 이전 단계에서 건설사업관리 업무를 수행하고 아울러 시공 단계에서 발주자와 시공 및 건설사업관리에 대한 별도의 계약을 통하여 종합적인 계획, 관리 및 조정을 하면서 미리 정한 공사 금액과 공사기간 내에 시설물을 시공하는 것을 말한다.
제26조【건설사업관리자의 업무수행 등】① 발주자는 필요한 경우 건설사업관리업무의 전부 또는 일부를 건설사업관리에 관한 전문지식과 기술능력을 갖춘 자에게 위탁할 수 있다.
② 발주자로부터 건설사업관리업무를 위탁받아 수행하는 자(이하 “건설사업관리자”라 한다)가 하는 건설사업관리업무의 내용이 이 법이나 관계 법령에 따라 신고ㆍ등록 등을 하여야 하는 업무인 경우에는 해당 법령에 따른 신고ㆍ등록 등을 한 후가 아니면 건설사업관리업무를 할 수 없다. 다만, 대규모 복합공사로서 공항, 고속철도, 발전소, 댐 또는 플랜트 공사의 건설사업관리자가 건축사ㆍ기술사 등 관계 법령에 따른 설계 또는 감리 업무를 할 수 있는 기술인력을 갖춘 경우에는 「건축사법」 제23조제1항 또는 「건설기술 진흥법」 제26조제1항에도 불구하고 설계 또는 감리 업무를 함께 위탁받아 수행할 수 있다.
③ 건설사업관리자는 발주자를 위하여 선량한 관리자의 주의로 위탁받은 업무를 수행하여야 한다.
④ 건설사업관리자는 자기 또는 자기의 계열회사(「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 제2조제3호에 따른 계열회사를 말한다)가 해당 건설공사를 도급받도록 조언하여서는 아니 된다.
⑤ 건설사업관리자는 건설사업관리업무를 할 때 고의나 과실로 발주자에게 재산상의 손해를 발생시킨 경우에는 그 손해를 배상하여야 한다.
⑥ 건설사업관리자의 손해배상에 관하여는 제44조를 준용한다. 이 경우 “건설업자”는 “건설사업관리자”로 본다.
⑦ 제1항부터 제6항까지의 규정은 시공책임형 건설사업관리자가 수행하는 건설사업관리에도 적용한다.
⑧ 시공책임형 건설사업관리를 수행하는 건설업자가 발주자와 시공 단계에서 건설사업관리에 관한 계약을 체결하는 경우 그 계약의 내용은 제2조제4호에 따른 건설공사에 한정하여야 한다.
